Contributi costruttivi al governo in fase di emergenza, con uno sguardo al “dopo”.
Per volere o per necessità il nostro Paese non sembra mai mettere un punto fermo per quel che riguarda le misure di sostegno al reddito. Dopo le sperimentazioni del SIA, l’esperienza del REI ed il primo anno di Reddito di Cittadinanza (RdC), quando forse sarebbe stato possibile portare a termine almeno un ciclo di valutazione e correzione più o meno logico, l’epidemia ha posto l’Italia di fronte ad uno stato di necessità che richiede ulteriori adattamenti e ci costringe – purtroppo – all’ennesima “riforma della riforma” – ancorché temporanea – prima di aver verificato appieno l’impatto della prima.
Sono stato direttamente coinvolto nelle ultime settimane su almeno due tavoli virtuali per provare a formulare ipotesi d’adattamento di breve termine del Reddito di Cittadinanza, pur essendo Actionaid tra le organizzazioni che più si sono impegnate nel monitoraggio di questa e delle misure precedenti, nella convinzione che lo Stato dovrebbe definire le proprie politiche attraverso l’osservazione di cosa funziona e cosa no su un arco di tempo possibilmente pluriennale.
Ma oggi è cambiato enormemente il contesto e dunque, per esempio in seno al Forum Disuguaglianze si è guardato al RdC come al meccanismo su cui costruire un’erogazione rapida di risorse a milioni di persone non garantite da altri strumenti, considerando anche che le misure di accompagnamento del RdC non sono in gran parte possibili in questa fase. Il Forum ha scelto di rovistare nella cassetta degli attrezzi a disposizione e – senza provare a giudicare la misura in sé – ha trovato che fosse uno strumento da usare subito per riparare in breve tempo, alla meno peggio, l’enorme guasto prodottosi nel motore economico e sociale del Paese. Prendere in fretta quel che si ha a disposizione e mettersi all’opera senza indugio è una scelta fatta in altri paesi, normale, pragmatica e cosciente rispetto al fatto che la perfezione è tutt’altra cosa, ma in certi momenti se non si agisce sulle falle, si affonda. E’ così che ormai ben tre settimane addietro si è arrivati a proporre un Reddito di Emergenza (assieme ad altra misura per gli autonomi) facendolo divenire rapidamente oggetto del dibattito pubblico. Immediatamente citata “per titoli” da importanti esponenti dei due maggiori partiti di governo, ben venti giorni sono trascorsi nel negoziato interno alla maggioranza, mentre solo a metà aprile venivano erogati i denari previsti dal “decreto Cura Italia” e quelli per l’emergenza alimentare ai comuni. La consapevolezza di questa lentezza dello Stato era un elemento di cui la proposta di Forum (ed Asvis) aveva chiari i termini fin da subito ed in gran parte giustificava l’idea che anzi che aggiungere altro, andasse fatto evolvere il RdC, temporaneamente, in REM.
Mentre si discuteva di un tale adattamento con la politica, le organizzazioni più stabilmente impegnate nella lotta alla povertà assoluta, riunite in seno all’Alleanza contro la Povertà, ragionavano sulle vere e proprie trasfigurazioni che il RdC avrebbe potuto subire. Essendo già di per sé una misura ibrida, con obiettivi relativi tanto al contenimento della povertà assoluta che all’inserimento lavorativo, il timore di un pasticcio tipico delle “riforme delle riforme” appariva legittimo, soprattutto ove si dovesse rinunciare a lungo alle misure di accompagnamento che sono – secondo i componenti dell’Alleanza – elemento invece qualificante dell’impegno dello Stato verso i poveri.
Il Reddito e la Pensione di cittadinanza sono state erogate (periodo 4/2019 – 1/2020, dati Inps) ad oltre un milione di famiglie, ovvero più di 2,5 milioni di individui, con un importo medio di poco inferiore ai 500 euro. Si è trattato, dunque, di un importante sostegno per le famiglie in difficoltà, che ha permesso loro in alcuni casi di uscire dalla condizione di povertà nella quale si trovavano, in altri di ridurre l’intensità della medesima. Assai più incerti gli effetti in termini di inclusione socio lavorativa dei beneficiari che comunque necessitano di tempi di attuazione più lunghi. Se infatti da un lato l’inclusione sociale ha potuto basarsi su una sostanziale continuità con la precedente misura di sostegno al reddito (il REI), che aveva in parte già attivato o rinforzato i servizi sociali dei comuni interessati, l’attivazione lavorativa ha invece sofferto di una carente domanda di lavoro e di strutture dedicate che sono state potenziate solo di recente ed in maniera talvolta poco efficace e comunque scarsamente sinergica con gli altri strumenti preesistenti.
L’Alleanza ha spesso sottolineato, ben prima dell’emergenza Covid, la necessità di una serie di aggiustamenti per permettere al RdC di risultare misura più equa ed efficace. Pur continuando a lavorare in maniera continuativa per produrre sette specifiche modifiche al Reddito di Cittadinanza “ordinario”, ha dunque in queste settimane lavorato per immaginare che i necessari adattamenti temporanei non perdessero di vista gli apprendimenti dell’ultimo anno, anche davanti alla riconosciuta eccezionalità della situazione attuale.
L’Alleanza ritiene fondamentale ampliare il sostegno al reddito per coloro che si trovano in difficoltà in questa fase di assenza di lavoro, facendo in modo che tale sostegno possa raggiungere tutte le persone bisognose e rimanga poi comunque in grado nel medio periodo di continuare a sostenere in misura equilibrata tutte le famiglie il cui reddito rimarrà insufficiente. Rispetto a questa opzione sono apparsi emergere tre possibili scenari:
- un semplice potenziamento del Fondo dedicato al RdC per far fronte da subito all’attesa espansione della platea degli aventi diritto, a parità di requisiti di accesso;
- un potenziamento più consistente del Fondo accompagnato da un periodo di sospensione della condizionalità e da un’agevolazione dei meccanismi e delle pratiche di accesso anche attraverso l’allentamento di alcuni requisiti;
- il passaggio verso una misura universale e incondizionata (reddito di base).
La terza ipotesi, pur vista con favore da alcuni esponenti politici ed anche da alcune organizzazioni dell’Alleanza, presenterebbe il difetto non da poco di modificare in maniera troppo drastica la misura esistente e richiederebbe, presumibilmente, profondi interventi sul sistema fiscale e su quello di protezione sociale: si introdurrebbe, sull’onda della condizione unica nella quale ci troviamo, una misura strutturale volta a modificare fortemente il nostro sistema di welfare. Io personalmente sono convinto che nelle crisi si nascondano opportunità di passaggi anche radicali che – quando non colte – sono perdute per sempre, ma è pur vero che in pochi giorni sicuramente non sarebbe facile valutare le ricadute in particolare sul mercato del lavoro, cosa su cui l’Alleanza non pretende peraltro di avere “giurisdizione”. D’altra parte la prima ipotesi sembra minimale e poco adeguata al contesto odierno e necessiterebbe, per risultare efficace, di essere affiancata da un sostanziale strumento temporaneo aggiuntivo che risultasse operativo da subito. La seconda ipotesi, fatta dunque propria dall’Alleanza, è in realtà non dissimile da quella del Forum Disuguaglianze, in quanto si tratterebbe di operare sul Reddito di Cittadinanza, introducendo, da una parte, nell’immediato quei necessari aggiustamenti che ne permettano l’accesso anche a coloro che ne erano precedentemente esclusi e, dall’altra, modificando alcune sue caratteristiche “strutturali” per meglio adattarlo ai bisogni emergenti durante questa crisi.
Le principali criticità relative al disegno del reddito di cittadinanza finora evidenziati quasi unanimemente da tutti i commentatori più attenti riguardano i vincoli eccessivamente restrittivi verso i cittadini stranieri e l’applicazione di una scala di equivalenza che, sia dal punto di vista dei requisiti di accesso che dell’importo delle prestazioni erogate, sfavorisce relativamente i nuclei familiari più numerosi, in particolare quelli con minori. Una modifica che dovrebbe comunque essere operata da subito e resa strutturale nel tempo è, pertanto, quella che consente un maggiore accesso e un importo del beneficio più elevato per le famiglie con minori e/o numerose. I dati ufficiali confermano che la distribuzione dei beneficiari è sbilanciata a favore delle famiglie senza minori, in particolare quelle con due e soprattutto un componente. La distribuzione del beneficio risulta in termini relativi più svantaggiosa per le famiglie numerose e non tiene adeguatamente conto dell’eventuale presenza di disabili nel nucleo. La soluzione proposta dall’Alleanza consiste in un’adeguata modifica della scala di equivalenza e un innalzamento o eliminazione del tetto previsto. Si tratta di un intervento necessario a rendere più equo lo strumento e che oggi risulterebbe facilmente finanziabile nell’ambito delle misure di politica sociale da includere nel “decreto Aprile”, nonché particolarmente urgente, dato che le difficoltà economiche per le famiglie con minori e numerose rischiano di diventare assai più ingenti.
Una tabella elaborata dall’Alleanza mediante microsimulazioni costruite a partire dai dati ISTAT IT-SILC, illustra i costi stimati e gli effetti distributivi del passaggio dall’attuale scala di equivalenza a diverse tipologie di scala. Nello specifico si sono valutati 4 scenari alternativi via via più generosi con un costo per le finanze pubbliche che crescerebbe tra il 14% ed il 47%, 4 miliardi, se si passasse alla scala ISEE.
Il maggior costo si accompagnerebbe però a effetti redistributivi non irrilevanti fino a permettere una discesa dell’indice di Gini della disuguaglianza dei redditi disponibili di 1,4 o 1,7 punti percentuali. In aggiunta alla modifica strutturale della scala di equivalenza, sono state ipotizzate una serie di modifiche all’Isee che, oltre a renderne più rapida ed agevole la richiesta nel periodo di modifica, andrebbero attuate per migliorare l’efficacia del RdC in generale.
E’ fondamentale che siano facilitate le modalità di accesso alla misura, sia per far fronte ad un problema già presente prima della crisi – quello che molte persone aventi diritto non facevano richiesta del RdC – sia per le ulteriori difficoltà nella richiesta create dall’isolamento.
Innanzitutto, andrebbe favorito l’ottenimento dell’Isee corrente, poiché, ancor più in questa fase emergenziale da ipotizzarsi magari per l’intero 2020, la quantificazione del reddito e del patrimonio effettuata nell’Isee ordinario, risalente a due anni prima, finisce per essere temporalmente troppo distante rispetto alla situazione di bisogno. Occorrerebbe inoltre prevedere procedure velocizzate per chi intendesse “mettersi in chiaro” e richiedere il RdC/REM, agendo, in via emergenziale e garantendo tempi di risposta molto rapidi, sul suddetto ISEE corrente. Infine, andrebbe prevista l’informazione automatica agli aventi diritto e la drastica semplificazione della documentazione necessaria per beneficiare della misura.
Se ben disegnata, e coinvolgendo anche gli enti locali, la concessione del RdC per esempio in una fase che vada ormai presumibilmente da giugno a dicembre potrebbe rappresentare una forma di “voluntary disclosure dei poveri” che potrebbe riportare in chiaro migliaia di lavoratori. In questo ambito andrebbero articolate norme specifiche – di durata prestabilita – relative agli impegni da stipulare nei Patti per il lavoro o per l’inclusione sociale, una volta finita la sospensione della condizionalità.
Per rispondere all’emergenza, considerato che i riflessi si protrarranno oltre quella sanitaria, si dovrebbero anche allentare, per un tempo definito, i vincoli patrimoniali per RdC, fermo restando che il vincolo ISEE “morderebbe” comunque per un patrimonio complessivo (mobiliare e immobiliare) di importo equivalente superiore a 46.800 euro.
L’Alleanza osserva che poco più di 1/3 di chi soddisfa il requisito ISEE (il 35,4%) rispetta anche i 4 requisiti principali aggiuntivi. In particolare, una quota non irrilevante di persone bisognose in base all’ISEE (il 15,7%) viene esclusa dal beneficio unicamente perché non rispetta il vincolo relativo al patrimonio mobiliare e una quota ancora maggiore (il 28,1%) non rispetta il solo requisito relativo al reddito, rispetto al quale, come già sottolineato, “morde” l’applicazione di una scala di equivalenza che, diversamente da quella ISEE, penalizza i nuclei più numerosi e con minori. L’attuale quota di beneficiari stranieri extra comunitari rispetto al totale dei beneficiari è decisamente inferiore a quella dei medesimi in situazione di povertà assoluta, a causa del vincolo di residenza che risulta fortemente stringente e che può creare difficoltà di accesso anche ai senza dimora. Queste categorie particolarmente fragili è del tutto probabile che siano state colpite ancor più duramente dalla “chiusura” di questi due mesi; pertanto, un’altra importante modifica che andrebbe attuata da subito e poi mantenuta nel tempo, rendendola strutturale, riguarda proprio il vincolo residenziale che andrebbe ridotto drasticamente rispetto ai previsti 10 anni, se non del tutto annullato con la contemporanea abrogazione della norma che vincola ulteriormente la concessione della prestazione a favore delle famiglie di extra-comunitari richiedendo loro una specifica certificazione da ottenere dal paese di provenienza.
Con riguardo alla condizionalità, ovvero all’obbligo di presentazione dei beneficiari presso i Centri per l’impiego (Cpi) o i Servizi sociali dei comuni per intraprendere i percorsi d’inclusione sociolavorativa, vale la pena ricordare che essa è stata già sospesa per un tempo ridotto dal Decreto Cura Italia; sembra ragionevole ritenere che tale sospensione vada prolungata per un tempo più lungo oltre l‘interruzione delle misure restrittive oggi in vigore, se non per l’intero anno 2020. Per quanto concerne gli obblighi relativi all’attivazione lavorativa, infatti, è chiaro che i Cpi non potranno svolgere il proprio ruolo ordinario in presenza di una forte carenza di domanda di lavoro e dovrebbero comunque modificare le proprie modalità operative, così come hanno fatto gli altri enti; fin dall’immediato possono fare qualcosa (ad es. colloqui di motivazione e orientamento, indirizzamento a corsi di formazione professionale online, ecc.); nel medio periodo potranno accompagnare le persone nel difficile reinserimento nel mercato del lavoro, anche in collegamento con operazioni di più ampia portata di creazione di posti di lavoro.
Per quanto concerne gli obblighi connessi all’attivazione sociale, occorre secondo l’Alleanza salvaguardare l’importanza ed il mantenimento della presa in carico nei casi di bisogno e per i percorsi d’inclusione già consolidati. Occorre da un lato evitare di sovraccaricare i Servizi sociali dei comuni che dovranno rispondere anch’essi all’emergenza e ai nuovi bisogni emergenti e dall’altro, durante il periodo di sospensione della condizionalità, operare per mantenere la presa in carico dei nuclei beneficiari che necessiteranno di ausilio. Un ruolo cruciale dei servizi sociali, che va opportunamente rafforzato, è quello di accompagnamento alle famiglie per sostenere il contrasto alla povertà educativa dei figli, sostanzialmente aggravata dalla crisi nelle famiglie più vulnerabili. Una volta terminato il periodo transitorio, la misura tornerebbe ad essere condizionale, ferma restando la possibilità di mantenere alcuni aggiustamenti per un periodo più lungo in caso l’ampiezza della platea rispetto alla condizione dei servizi interessati lo richiedesse.
Osservato quanto sopra illustrato, mi pare utile chiarire che le organizzazioni che si ritrovano nell’Alleanza contro la Povertà abbiano un radicamento territoriale tale per cui risulta loro già evidente che, anche se il Reddito di Cittadinanza non venisse toccato nell’impianto, sarà in ogni caso necessario potenziare il Fondo dedicato per rispondere ai nuovi beneficiari che questa crisi produrrà e dunque occorre tener presente quanto segue.
In linea generale, le misure di sostegno ai redditi vanno pensate sulla base di due finalità, non necessariamente alternative:
✔ in base a una logica assicurativa (i.e. ottica individuale) di mantenimento del livello abituale di reddito da lavoro;
✔ in base a una logica di supporto di ultima istanza a favore dei nuclei che in virtù della riduzione del reddito familiare, nonostante le suddette misure assicurative, scivolassero verso una situazione di deprivazione economica.
Gli interventi realizzati dal governo tra marzo ed aprile si sono mossi nella direzione “assicurativa” fornendo tutela a tutta la platea del lavoro dipendente tramite CIG e a tutta la platea del lavoro autonomo/parasubordinato tramite l’una tantum da 600 euro. Intervenire sul sostegno dei redditi da lavoro o mediante indennità/ammortizzatori la cui erogazione è connessa alla precedente attività lavorativa appare fondamentale sia perché la crisi di queste settimane nasce principalmente come rischi di caduta dei redditi da lavoro, sia perché questo tipo di intervento è il più immediato e (non basandosi sostanzialmente sulla prova dei mezzi) meno complicato da attivare. In aggiunta, queste misure, anche in una situazione emergenziale, fanno capire l’importanza di relazioni lavorative basate sui contratti regolari.
Resterebbero comunque escluse alcune categorie. Dunque, da un lato appare auspicabile il proseguimento degli interventi di “tipo assicurativo” in una logica emergenziale, magari rafforzando ed estendendo le misure già attuate nonché possibilmente la durata degli ammortizzatori sociali per chi dovesse aver esaurito recentemente il periodo di corresponsione; dall’altro alto l’Alleanza non ha ritenuto di suggerire interventi specifici in quest’ambito, come invece hanno fatto Forum Diseguaglianze ed Asvis, quanto piuttosto richiamare l’attenzione su coloro che comunque ne rimarrebbero esclusi e che non sarebbero neppure coperti da un Reddito di Cittadinanza sostanzialmente inalterato.
Non va altresì trascurato che un ulteriore canale di intervento potrebbe essere rappresentato dall’incremento al finanziamento del welfare territoriale, anche nella direzione che il Governo ha tracciato assieme alla Protezione civile, ma con una maggior consapevolezza del ruolo delle comunità locali e degli enti di terzo settore che, se valorizzati come contributori oltre che come esecutori, sono in grado di mappare e intervenire sulle fragilità che, per più ragioni, rimangono sconosciute all’Inps.
Vedremo in queste ore come dispiegheranno i loro effetti le misure del “decreto Aprile”, certo è che molteplici soggetti civici, spesso attivi nei networks, nelle ultime settimane hanno dimostrato propositività ed esperienza utili ad un ruolo da protagonisti nel disegno delle soluzioni, ben oltre la comprensione che spesso se ne ha di soggetti utili a coprire l’ultimo miglio nella mera esecuzione di misure pensate altrove.
